城乡建设自考开题报告范文 与城乡建设用地市场运行现状与统筹路径相关在职毕业论文范文

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城乡建设用地市场运行现状与统筹路径

张远索

(北京联合大学 人居研究中心,北京 100191)

摘 要:构建城乡统一的建设用地市场是当前我国农村土地制度改革的一项重要内容.在总结我国城乡两个土地市场运行现状的基础上,分析现阶段常见的连接我国城乡土地市场的几种渠道:土地征收、城乡建设用地增减挂钩、“地票”.并探讨了集体建设用地入市、乡(镇)域城镇化建设等未来可能出现的统筹路径.

关键词:城乡建设用地;地票;集体建设用地入市;乡(镇)域城镇化

中图分类号:F 3211文献标志码: A文章编号: 1004-390X(2017)03-0019-04

2015年1月,和国务院联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》(下文简称《意见》).《意见》对深化我国农村土地制度改革提出了基本原则和试点意见,将“构建城乡统一的建设用地市场”作为重要内容之一.这标志着包括如何构建城乡统一的建设用地市场在内的我国农村土地制度改革即将进入试点阶段.随着国务院在北京市大兴区等33个县(市、区)进行农村土地改革三项试点,集体经营性建设用地入市开始进入实质性试验阶段.在此背景下,本文拟在分析我国城乡两个土地市场的运行现状、连接方式的基础上,探讨新的统筹路径,以期为后续研究和相关部门决策提供参考.

一、城乡两个土地市场运行现状

(一)城市土地市场

我国城市土地市场运行机制相对完善,政策设计呈系统化,实践经验也相对丰富.城市土地所有权属清晰,管理制度规范.政府通过土地征收、收购、优先购买、到期收回等方式储备土地资源,通过组织土地一级开发,达到“三通一平”或“七通一平”等建设条件后,采取招标、拍卖、挂牌等方式将土地使用权出让给开发商.此环节即政府高度垄断的土地一级市场.开发商获得土地使用权后进行开发,将商品房等开发产品出售给消费者,即土地二级市场.消费者之间再进行土地使用权的转让、出租、抵押等经济行为,构成土地市场.以上三个级别的市场,都有配套政策和管理方法,运行相对平稳.

从城市土地市场内外部综合考察,存在的问题主要包括以下两个方面.

一是土地出让方式有待进一步完善.招标、拍卖、挂牌固然有其优点,但也都存在明显的缺点.现阶段,很多城市的土地出让方式以挂牌为主,但是由于竞争激烈,往往最后还是演变成现场拍卖,实行“价高者得”,进而不利于房地产市场的平稳发展.比如北京丰台区花乡樊家村地块,演变为现场拍卖后,经过104轮激烈角逐,由开发商葛洲坝以495亿元配建41万m2公租房、618万m2回迁房的代价夺得.减去公租房等用地的面积后,该地块的楼面价已突破75万元/m2,创北京住宅类的楼面地价新高.事实上,这次拍卖一定程度上对挂牌方式进行了修正,即在竞争出价的基础上,还要竞争保障性住房配建面积.这正是现阶段我国城市土地出让方式改革完善的有效出路,即设计并实施“多要素”拍卖方式[1].

二是城市建设用地需求旺盛,内部供给严重不足.随着我国城镇化进程的加速,城市用地扩展迅速.研究显示,2003—2011年我国城市建设用地面积增长了6406%,而同期城市人口仅增长886%,城市建设用地增长幅度是人口增长幅度的7倍多[2].从2003年开始,我国房价进入了大幅上涨的通道,除2008年金融危机时期有小幅下跌之外,都保持着上涨态势.许多地方政府依赖土地财政,对调控房价的政策阳奉阴违,纵容房价非理性暴涨,开发商拿地热情高涨,地方圈地冲动强烈,从而形成恶性循环,初衷良好的城镇化异变为“造城运动”“造房运动”[3].新一届政府力推“新型城镇化”,很大程度上是对此问题的纠正.但是城镇化发展是大势所趋,城市建设用地需求依然旺盛,受旧城改造成本、城市规划容积率限制等因素影响,城市内部建设用地指标供给不足,城市建设用地供需矛盾突出.

(二)农村土地市场

我国农村土地包括农用地、建设用地、未利用地三大类,其中建设用地包括农民宅基地、基础设施与公共事业用地、乡镇企业用地.所谓的农村土地市场,主要是指有供需双方的、有交易行为的、有土地产权发生变更的那些环节,比如农用地使用权(如耕地的承包权、经营权)的流转、宅基地在本村村民间的买卖、乡镇企业用地的转让等.相对于城市土地市场,农村土地市场规范程度不够,受制于产权和用途管制,活力也远远不足.

一是农村土地市场各类土地流转缺乏配套政策保障.首先,农用地流转、宅基地流转、乡镇企业用地流转等,早在十几年前,甚至更早的时间,就已经出现了.比如,为了规范农村土地承包经营权流转行为,农业部2005年出台了《农村土地承包经营权流转管理办法》;为了规范宅基地流转,依据2004年《土地管理法》第62条、2007年《物权法》第155条及审判实务经验,有条件地允许宅基地使用权转让不为法律所禁止.需同时具备的条件有:转让人与受让人为同一集体经济组织内部的成员、转让人拥有二处以上的宅基地、受让人没有住房和宅基地且符合宅基地使用权分配条件、宅基地使用权必须与合法建造的房屋一并转让、转让行为征得集体经济组织同意[3].这些都体现出典型的“实践先行、理论跟进”特点,相关理论体系建设迫在眉睫.

二是农村土地市场建设用地指标挖潜数量巨大,但受制重重.1998年的《土地管理法》即提出“国家鼓励土地整理”,国土资源部于2003年发布的《全国土地开发整理规划(2001—2010)》指出,“土地开发整理”包含土地整理、土地复垦和土地开发三项内容.其中土地整理工作在具体操作中,是根据难易程度,先对农地进行整理,即通过合理规划,整治道路沟渠,平整归并零散地块,充分利用零星土地,以此增加农地面积,然后探索对农村居民点的整理[4-5].随着农地整理潜力的实现,农村居民点整理成为土地整理工作的重点.现阶段,我国很多农村宅基地利用粗放、一户多宅、空心村现象严重,理论上可供给的建设用地指标规模巨大,但是受制于农村集体土地权利内容和规划管制,这些建设用地指标长期被压制,亟需资源整合及资本化.

二、城乡土地市场现有连接渠道

可以看出,城市土地市场和农村土地市场除了内部需要完善的问题外,共有的一个问题是对外的供需矛盾问题.而且城市土地市场严重的供小于求,农村土地市场供给潜力巨大,将两个市场对接运行是必然趋势.现阶段,搭建两个市场建设用地供需关系的渠道主要有以下几个.

(一)土地征收

土地征收是国家为了公共利益,强制性地将农村集体建设用地国有化的过程,也是当前我国土地制度框架内唯一一种涉及土地所有权流转的方式.在过去的十几年中,多数城市的用地扩张,都伴随着大量的土地征收行为.这种独特的流转方式是最普遍的一种连接城市土地市场和农村土地市场的渠道,其单向流动的特点也一定程度上缓解着两个市场对于建设用地的供需矛盾.

当然,这里有一个相关的问题是土地征收如何补偿?按照以往操作经验,多数地方政府是在《土地管理法》提供的按被征地原用途年产值的倍数思路的基础上,灵活变化一定幅度对失地农民进行补偿.虽然农村集体土地产权存在诸多难以明确的内容,但总体而言,农民所获补偿还是偏低[6].因此《意见》里指出“要缩小土地征收范围,……严格界定公共利益用地范围;规范土地征收程序,……全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”[7].这对于进一步保障农民土地权益而言,是一个积极的政策信号.

(二)城乡建设用地增减挂钩

城乡建设用地增减挂钩政策的初衷是在实现耕地总量动态平衡的同时,满足城市发展对建设用地的需求.2004年10月,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”,为城乡建设用地布局调整提供了新思路.国土资源部从2006年开始进行试点.实践证明,挂钩政策在统筹城乡发展过程中起了较大作用,但也出现了片面追求建设用地指标、擅自开展试点或扩大试点范围、违背农民意愿强拆强建等问题.国务院2010年出台47号文,严格规范城乡建设用地增减挂钩试点,明确了“严禁项目区跨县级行政区域设置”等诸多限制性规定.

但随着城乡两个土地市场对建设用地指标的供需矛盾日益突出,上述规定限制了项目的可操作性和挂钩规模.有鉴于此,2014年末,国土资源部组织研讨城乡建设用地增减挂钩试点突破县域的可行性.尽管国土资源部对放开县域范围的态度非常谨慎,但是已先期允许部分地方进行小范围试点,比如在2014年9月份,广东、四川、安徽的部分地区已经开始对增减挂钩试点置换出的建设用地指标跨县流转安排进行了尝试.另一方面,国家层面依旧对此进行严格限定,避免旧问题复发.比如2015年11月,、国务院印发了《深化农村改革综合性实施方案》,规定“采取更有力的措施,加强对耕地占补平衡的监管,坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱田现象”.这充分表现了对城乡建设用地增减挂钩政策既爱又怕的纠结心理.

(三)地票

城乡建设用地增加挂钩,最初始的政策设计是将“建新区”和“拆旧区”打包作为一个项目区,建新工作和拆旧工作可以同时进行,甚至可以先建新后拆旧.因此可能造成的局面是先占了地,建新完成,但是拆旧工作迟迟不能开展,应该腾退出来的建设用地指标不能保质保量地如期兑现.而“地票”为重庆市首创,重庆市2007年被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区,2008年末重庆农村土地交易所挂牌,该交易所以“地票”作为主要交易标的,中国的“地票”交易制度就此诞生.“地票”制度与传统的城乡建设用地增减挂钩政策存在诸多不同,比如前者是抽象化的指标,拆旧区和建新区不必一一对应,而后者则是要求拆旧区和建新区一一对应,共同组建项目区.但两者最大的不同在于:“地票”制度思路是先补地、后占地,而城乡建设用地增减挂钩政策未对此做出严格规定.即“地票”的工作思路是“复垦——验收——交易——使用”,这很大程度上保证了新增耕地的数量和质量.当然,有个前提是负责验收的人员须同时具备扎实的业务知识、丰富的实践经验以及高度的责任心.

在2010年成都市人民政府27号文曾提“地票”的概念,但在随后的文件中很快统一采用了“建设用地指标”的概念,不再提“地票”的概念.概因一则是“地票”制度操作始于重庆,二则是不完全等同于重庆“地票”.成都市现行的做法既要求“先补地,后占地”,又要求拆旧建新一一对应.因此可以说成都的“建设用地指标”制度是结合了传统城乡建设用地增减挂钩政策和“地票”制度的优点而形成的.值得一提的是,成都市原有村落很多是散居在山区,少数无意参与村庄整理的村民可以继续保持原有居住模式,并不影响整理项目的开展,因此成都市的土地综合整治很少出现钉子户现象,尊重农民整理意愿程度很高.因此,成都市的“建设用地指标”获取经验又不能被全国简单复制.

三、城乡土地市场连接渠道创新

上述几种连接城乡土地市场的渠道远不足以解决两者之间的供需矛盾.因此需要对连接渠道进行探索创新.近几年来,的调控理念给该问题的解决带来新的思路.

(一)集体建设用地入市

集体建设用地入市在理论界是个老话题.前文提及,村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地,因此有很多学者曾将上述三类用地打包,将其打包整体作为入市政策设计对象.从字面上,这并无不妥,只是上述不同类别的建设用地,在入市时需要构建的政策体系要有很大区别.在十八大之前,集体建设用地入市呼声很高,但新一届政府还是沿袭了稳字当头的改革方式,充分说明领导人对土地问题复杂程度的睿智把握.《意见》将“建立农村集体经营性建设用地入市制度”作为改革试点的主要任务之一,即仅仅将乡镇企业用地这一部分集体建设用地作为入市的对象,并要求“赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能;明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径;建立健全市场交易规则和服务监管制度”.这种试点型的探索,将对日后更大范围的集体建设用地入市积累经验,做好铺垫,意义重大.

(二)乡(镇)域城镇化建设

城乡建设一体化是未来一段时期城乡统筹发展的目标,消除城乡二元特征,缩小城乡发展差距,是实现城乡一体化发展的重要标志,也是新一届政府倡导的“新型城镇化”的发展理念之一.由于历史原因,过去一段时期,我国城乡发展由于“统筹”过度,将绝大多数资源都放置在城市、有其是大城市,城乡发展经历了较长时期的“马太效应”,结果导致城乡贫富差距越来越大,已经严重影响了整个国民经济的健康发展.总书记在十八届五中全会上强调“发展不能是城市像欧洲、农村像非洲,……而是要城乡协调、地区协调”.在此大背景下,可以探索大力发展位于城市和农村之间的广大的乡(镇)带,即大力推进乡(镇)域城镇化建设.既让广大农民能享受到现代城市拥有的部分基础设施带来的便利,又不至于对其原有生活方式造成天翻地覆的影响.同时,将乡(镇)域的城镇化作为城市土地市场和农村土地市场的有机粘合器,可以很好地推动城乡土地市场统筹发展.

四、结束语

我国城市土地市场、农村土地市场特征差异明显.前者配套政策成熟,操作经验相对丰富,建设用地供不应求,而后者市场化程度不高,配套政策相对缺乏且滞后,建设用地供应潜力巨大.因此,从理论上看,两者可以互通有无,通过调整建设规划或置换建设用地指标实现相对均等的城镇化发展.征地、挂钩、地票等是连接当前两个土地市场的主要纽带,但不足以满足现实需求.从现有政策看,集体经营性建设用地入市已经试点,这是推动集体建设用地入市的强烈信号,可以预见在不久的将来,包括农村宅基地在内的各类建设用地在流转方面将有更大的动作.前文提及的乡(镇)域城镇化发展,虑及我国国情与发展惯性,需要非常漫长的时间才有可能出现.但笔者认为,只有将“乡(镇)域”作为一个重点关注的地域单元,将其作为传统意义上的“城乡二元结构”传统意义上的“城乡二元结构”是指在社会结构上实行城市、农村二元分割.之外的第三“元”,构建城市、乡镇、农村协调发展的三元结构,并着力发展乡镇级基础设施和配套服务,借以缩小城乡差距,实现基本公共服务均等化,进而实现城乡统筹和谐发展.

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